Birgit Laubach

Německý Spolkový sněm a Spolková rada stihly krátce před volbami do Spolkového sněmu naplnit pokyny Spolkového ústavního soudu obsažené v rozhodnutí k Lisabonské smlouvě v podobě takzvaných čtyř doprovodných zákonů. Bylo by ovšem příliš jednoduché, kdyby se tím tato kapitola uzavřela. Zatímco Spolková rada dokončovala projednávání doprovodných zákonů, podal jeden z žalobců novou žalobu u německého ústavního soudu. Pomocí zkráceného řízení chce zabránit ratifikaci Lisabonské smlouvy. Podstatou žaloby je spor, jejž ve volební kampani do Bundestagu již populisticky zinscenovala CSU a který spočívá v otázce, zda je potřeba usnesení parlamentu, že Lisabonská smlouva je platná pouze „ve výkladu Spolkového ústavního soudu“. Že nejsou takovéto požadavky na „klauzuli o platnosti na věčnost“ jen marginální, dokládá i komentátor Süddeutsche Zeitung Heribert Prantl, když mluví o „vykastrovaném rozhodnutí o Lisabonu“ a upomíná, že Spolkovému sněmu očividně schází vůle k nedvojznačnému a právně závaznému prohlášení, že toto rozhodnutí představuje „výklad, který je pro Německo definitivní“. Bezprostředně po volbách do Bundestagu bylo naplánováno další referendum o smlouvě v Irsku. Skutečně nadšeně zareagovala na rozhodnutí německého ústavního soudu česká pravice a ani Polsko se nebrání dalšímu odkládání podpisu smlouvy. To zaráží tím spíše, že Evropská unie právě obstála ve „zkoušce tvrdosti“, již jí připravila globální hospodářská a finanční krize. Jakožto evropské hospodářské a měnové společenství mohla využít sílu své značky, jaké by jednotlivý národní stát nikdy nebyl schopen. Kdyby se národní státy chovaly jako v roce 1929, byly by průběh, doba i hloubka aktuální krize zcela nepředvídatelné.

Myšlenka nové suverenity

Výrok německého Spolkového ústavního soudu přináší několik zásadních otázek: očekávalo se, že právní pohled na EU, s nímž přišel tzv. Maastrichtský rozsudek německého ústavního soudu a který spočívá ve vnímání EU jako spolku států, bude vzhledem k její pokročilejší internacionalizaci posílen. Místo toho nynější rozhodnutí soudu vychází z tradičního pojetí suverenity a (státního) národa tak, jak to známe ze světa států 19. století. Zásadní proměna chápání suverenity je zcela ignorována. Tento vývoj začal schválením Charty OSN a prozatím se uzavřel rezolucí „responsibility to protect“ na summitu tisíciletí.

„Krunýř suverenity“ uzavřeného národního státu fungoval směrem dovnitř i ven. Územní hranice tvořila jakožto nejvýznamnější dělící čára ochrannou slupku, posílenou absolutním zákazem vměšování se do vnitřních záležitostí. Suverenitě navenek odpovídala povinnost poslušnosti občanů uvnitř. Chápaní suverenity ze strany mezinárodního společenství vychází naproti tomu z navázání suverenity zpět na primát lidských práv a principů právního státu. Toto nové pojetí dokládají dopady rezolucí Rady bezpečnosti OSN na jednotlivce nebo trestněprávní příslušnost Mezinárodního trestního soudu pro zločiny proti lidskosti, jichž se dopustili státní představitelé. Hranice státu již nejsou nedotknutelné. Nejzávažnější porušení lidských práv v jakémkoliv státě má za následek zásah mezinárodního společenství. Suverénní státy tak zůstávají pro mezinárodní právní společenství elementární; ony vůbec teprve vytvářejí rámec pro demokratické uspořádání v globalizovaném světě, které se může rozvíjet jak na mezinárodní, tak na vnitrostátní úrovni.

Jestliže německý ústavní soud požaduje „totální dohled nad veškerou evropskou politikou Německa“,[1] vychází přitom naopak z chápání suverenity, které v zásadě dává národnímu státu moc nad záležitostmi běžného života občanů.  K porušení státní suverenity dochází totiž podle rozhodnutí soudu tehdy, pokud „již nezůstane dostatečný prostor k politickému utváření hospodářských, kulturních a sociálních životních podmínek“. Tím se rozumějí především politická rozhodnutí, jež jsou odkázána „zejména na předcházející povědomí v kulturní, historické a jazykové oblasti“. Demokratické sebeurčení je podle toho závislé na možnosti seberealizace ve vlastním kulturním prostoru. To platí obzvláště pro rozhodnutí činěná ve školském a vzdělávacím systému, v rodinném právu a u jazyka: „Utváření školy a vzdělání se stejně jako právo rodinných vztahů dotýká ... v obzvláštní míře rozvinutých hodnotových představ a přesvědčení, která jsou zakotvena ve specifických tradicích a zkušenostech. Demokratické sebeurčení tu vyžaduje, aby dané politické společenství spojené s takovýmito tradicemi a přesvědčeními zůstalo subjektem demokratické legitimity.“ Pokud by to soud býval zdůvodnil principem subsidiarity, bylo by to OK. Problematické je propojení s demokratickým sebeurčením. Kupříkladu rozhodnutí o tříčlenném školském systému nejsou žádné „osudové otázky“. Soudci zdůrazněná odpovědnost Spolkového sněmu za integraci by parlamentní mandát omezovala na jeho vykonávání v rámci interpretace předepsané ústavním soudem. Na to jsou zaměřeny intervence poslance Gauweilera a frakce CSU. Německý ústavní soud Lisabonskou smlouvu schválil, zjevně ale pochybuje o tom, zda je další prohloubení Evropské unie a rozšíření jejích kompetencí slučitelné s čl. 79 odst. 3 německého Základního zákona, totiž „nedotknutelným materiálním jádrem ústavní identity“. Ustanovení o neměnnosti tohoto jádra a jeho „platnosti na věčnost“ myšlené jako pojistka proti jakékoli diktatuře se dostává do zcela nového interpretačního světla v situaci, kdy se zdá, že evropská integrace bude v budoucnu posuzována právě podle něho. Toto apriorní chápání životních obsahů, které v globalizovaném světě podléhají neustálé proměně, je zarážející. Ústavy vznikají z anticipujících kulturních, historických a náboženských tradic. Ty však nejsou vytesány do kamene. Nedotknutelné jsou lidská důstojnost a nezcizitelná lidská práva. O ty však v Lisabonské smlouvě nejde.

Princip demokracie

Ústavní soud vidí princip demokracie naplněný pouze v suverénním státu. Nechá Lisabonskou smlouvu projít, protože EU podle něho není vystavěna analogicky se státem a princip „one man, one vote“ pro ni neplatí. Lisabonská smlouva uskutečňuje prvky participativní demokracie pro občany. Zavádí další práva spoluúčasti pro národní parlamenty, dialog unijních orgánů se svazy a občanskou společností i evropskou občanskou iniciativu. Také pravidlo dvojí většiny v Radě má být pro Evropskou unii demokratickou oporou. Ignorance vůči těmto novodobým participativním a demokratickým pravidlům se pohybuje na ose suverénního státu a principu demokracie, které jsou spolu v myšlení soudců nerozlučně spjaty. Proto se participativní prvky Lisabonské smlouvy a Evropský parlament včetně unijního občanství diskreditují jako „nevhodné pro vytváření nového vzoru na rovině práva“, resp. „pro náhradu vlády většiny, vzniklé na základě voleb“.

Internacionalizace jako šance

Evropeizace a internacionalizace vedou k zásadní proměně státnosti. Globalizaci, která se přitom velmi silně projevuje, není třeba chápat jen jako postupující ekonomickou a komunikační provázanost. Přinesla jeden nový svět formálně nezávislých a rovnoprávných států a světové hospodářství spočívající na propojení překračujícím státní hranice. V osvícených mezinárodněprávních kruzích se uvažuje o tom, jak by bylo možné tento „nový svět“ „konstitucionalizovat“ – svět, v němž realitu neutvářejí jen jednotlivé státy, nýbrž v roli aktérů vystupují nebo nově vznikají mezinárodní uskupení jako G 20, G 8, G 2, BRIC či jak se všechna jmenují, a v němž státní úkoly jako například rozvojovou spolupráci přebírají velké občanské nadace a nadnárodní občanská společnost.

Náročný a velice neelegantní proces permanentního schvalování všemi 27 členskými státy, jak ho předvádí EU, ukazuje obtížnost spolupráce ve světě zítřka spočívajícím na pluralitě, sdílené suverenitě, společných pravidlech a normách a politicky ohraničeném (sociálním a ekologickém) tržním hospodářství. Právě zdlouhavá jednání v Radě dokládají, že je zapotřebí dosažení podstatně větší míry konsensu mezi aktéry než při vnitrostátní legislativě. Evropské zákonodárství přispívá k uspořádání vztahů mezi státy, zmírňuje jejich konflikty a přispívá tak k solidaritě. Jde přitom o představu provázaného uspořádání, tzn. vícedimenzionálního systému z národního státu, evropského státního spolku a komunikačního a kooperačního kontextu mezinárodních organizací, neformálních grémií, občanské participace a kooperativního správního jednání. Znakem otevřeného státu, státu v globalizovaném světě je porézní povaha jeho hranic a prostupnost pro nadnárodní jednání v hospodářství, kultuře a vědě až po spolupráci administrativní.

Evropská unie byla založena v roce 1957 jako hospodářské společenství. Pro její zdar bylo rozhodující rozvinutí ochrany základních práv – tedy doplnění hospodářských práv právy základními –, jako je volnost pohybu, rovnoprávné postavení mužů a žen, právo na majetek atd. Nejpozději od zavedení unijního občanství je EU státní unií a občanskou unií. Občané členských států nejsou jen osobami, na něž se bezprostředně vztahuje evropské a vnitrostátní právo, nýbrž sami též vnitrostátní a evropské právo legitimují. Státotvorné představy 19. století chápou Evropskou unii jen jako ustavující se spolkový stát. Spory u německého Spolkového ústavního soudu toto pojetí orientující se i nadále podle národního státu zrcadlí. Přitom se přehlíží, že evropský vícedimenzionální systém, jenž zahrnuje a vzájemně propojuje jednotlivé suverénní členské státy, nadnárodní politiku na evropské úrovni a nadále existující mezivládní spolupráci, představuje něco nového a že je proto třeba nově promyslet definice suverenity a demokratické legitimity. Schopnost dobrovolně se vázat je dnes výrazem suverenity v životě států stejně jako v životě soukromém. Suverenita není prostě zerodovaná, jak se mnozí stále obávají, nýbrž se funkčně proměnila. V souvislosti s budoucím ústavněprávním vývojem, tedy se vztahem mezi integrací a suverenitou by se proměněné vztahy mezi státy snad daly dobře popsat tímto způsobem: Německo zůstává jakožto členský stát Evropské unie suverénním státem; toto členství zároveň popisuje skutečnost, že státy v Evropské unii nestojí vedle sebe, nýbrž působí na sebe ve vzájemném vztahu. Tvoří unii, která neustále proměňuje nejen sama sebe, nýbrž také své členy. Členské státy neodevzdávají jakožto suverénní státy jen kompetence, nýbrž nové kompetence v rámci kooperace v Unii získávají.

Evropská unie je jistě komplikovanější konstrukt než národní stát, avšak méně demokratický proto tento konstrukt není. Unie trpí tím, že dosud není posuzována podle svých vlastních, specifických podmínek, nýbrž podle formy národního státu, jejž zahrnuje, ale nenahrazuje.

Birgit Laubach, advokátka, je jednatelkou Heinrich-Böll-Stiftung.

Tento článek vyšel 1. října 2009 v časopise „Kommune. Forum für Politik, Ökonomie und Kultur“.